쌀 뒤주의 열쇠는 '주민 손안에'
쌀 뒤주의 열쇠는 '주민 손안에'
  • 장용철 기자
  • 승인 2007.04.26 17:18
  • 댓글 0
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자치단체장의 열린 마음으로 주민과 함께 예산안편성
납세자의 권리보장인 참여예산안으로 효율적 예산배정
자치단체의 행정에 대한 신뢰도 높아져
예산학교와 토론회·공청회 등으로 갈등 사전예방

글 싣는 순서
행정감시하는 시민모임(옥천살림지킴이)

‣ 주민이 만들어가는 예산(광주 주민참여예산)
행정에 참여하는 주민(인천 행정모니터링제)
민원해결 주민힘으로(울산 민원공개법정)
우리의 현주소


▲ 사진제공: 광주북구청
1989년 12월 19일 새로운 지방자치법·개정안이 만들어지면서 다시 찾아온 지방자치가 올해로 18년째 접어들고 있다. 1991년 첫 민선 군수와 의원들을 뽑은 후 총 다섯 번의 선거로 지역의 일군을 만들어내며 지방자치의 한 쪽 틀은 견고해져 가고 있다.
하지만, 지방 자치의 한 틀을 이루고 있는 주민자치는 아직 미약한 수준에 머물고 있다.
이 즈음해서 본지는 우리 고장 ‘진안의 자치’를 심층 분석 진단해보고자 한다.
전국 지방자치단체의 여러 주민 참여제도를 둘러보고 주민과 공무원 그리고 의회의 역할에대해 알아보며 ‘우리 고장의 모습에 맞는 진정한 주민 참여제는 무엇일까?’라는 물음에 답을 찾아보려 한다.
‘우리 고장의 모습에 맞는 진정한 주민 참여제는 무엇이 있을까?’라는 물음에 답을 찾아보려 한다.
이번 주는 주민의 참여로 예산안을 만들어가는 광주광역시 북구를 찾았다. /편집자

자치시대의 큰 줄기는 주민의 참여에 있으며, 이로 인해 각 자치단체의 장은 어떻게 주민의 의견을 수렴하는 창구를 만드느냐를 또 하나의 중요한 과제로 삼고 있다. 행정 정책결정 과정에서 주민의 소리를 듣고 주민의 의견을 최대한 반영하고자 하는 이 같은 노력은 주민이 실질적인 ‘주인’으로서 행사할 수 있는 자치단체 예산편성권에까지 이르고 있다.

이미 정부는 2005년 하반기에 지방재정법을 개정하면서 예산편성과정에 주민의 참여를 독려하고 있다. 지방재정법 제39조를 보면 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다”고 나와 있다. 그동안 지방자치단체의 예산편성은 행정권의 주된 행위였다. 그러나 ‘독점적으로 행사되는 예산편성권’이라는 의식 속에 폐쇄성의 한계를 갖고 있었던 게 또한 사실이다.

이러한 한계를 극복하고자 광주광역시 북구는 2003년 당시 구청장은 ‘힘’이 되어준 예산편성권을 주민에게 돌려주며 공유하자고 내려놓았다. 진정한 주민참여의 장을 열어 놓은 것이다.
이와 같이 기득권을 포기하고 권한의 발원지인 주민과 함께 만들어 가겠다는 자치단체장의 의지가 가장 중요한 시작점이었다. 광주광역시 북구는 구청장이 선거과정에서 공약으로 제시했고 참여자치21(대표 김상집) 등 시민단체의 지속적인 요구를 수용해서 전국 최초로 주민참여예산제를 도입하게 되었다.

주민참여예산제는 예산편성 권한을 주민과 나누어 함께 고민하고 계획함으로써 민주적이고 투명하고 효율적인 운영을 할 수 있게 만든 것이다. 이는 그동안의 폐쇄적이고 관료적인 예산편성과정이 지역주민들의 다양한 요구와 행정수요를 수렴해 예산을 편성하게 되는 것으로 예산편성의 민주성을 확보할 수 있게 된 것이며 예산 편성과정에 대해서도 공정성이 확보돼 지역주민들로부터 예산에 대해 신뢰를 얻을 수 있게 된 것이다.

주민참여예산제의 의의는 그뿐만 아니다. 혹시라도 있을 수 있는 자치단체장과 지방의회의 인기위주의 예산편성이나 관례로 계속되던 비효율적인 예산편성에서 야기될 수 있는 예산의 낭비를 극복할 수 있는 지방재정운용에 대한 사전적인 시민 통제장치이다. 또한, 지역주민의 재정선택권을 보장하고 납세자 주권을 보장하는 것이다.

절차의 제도화
광주광역시 북구는 2003년 5월부터 예산과 관련한 부서를 중심으로 주민참여예산제도를 준비하였다.
내부적으로는 청년간부회의 및 북구발전연구회 등에서 자체토론을 통해 제도를 설명하고 운영에 대한 의견을 수렴하였는가 하면 의회간담회를 통해 의회권한인 예산편성 심의와는 다른 행정부 권한인 예산편성권을 주민과 나누게 된다는 차이점을 설명하며 제도 도입을 위해 노력했다.
시민단체에서는 전문가 의견을 수렴해 이론적 체계 확립과 주민공청회 등을 열어 제도도입의 필요성을 알리고 공감대를 확산하는데 주력했다.

이로써 마침내 2003년 9월 공무원 3명, 교수 1명, 구의원 1명, 시민단체 3명 등 모두 8명으로 구성된 참여예산연구회를 구성하여 전국 최초로 주민참여예산제를 시행하게 되었다. 2004년도 예산안 편성을 위해 예산참여 시민위원회를 두고 8개분과 132명의 위원(비영리 민간단체 추천 8명, 주민자치위원 추천 54명, 직능단체 33명, 일반주민 공모 37명)을 추천과 공모로 위촉하였고 실과소별로 세입세출예산 편성요구서와 세입세출예산안을 작성하여 온·오프라인을 통해 공개하고 3차례에 걸쳐 예산설명회를 통해 주민의견을 수렴하여 예산안 편성에 반영하였다.

2004년도에는 전년도에 있었던 활동이 토대가 되어 조례제정을 할 수 있었다.
공청회를 거쳐 2004년 3월 11일 의회에서 ‘광주광역시 북구 주민참여예산제 운영조례’가 의결되었고 2004년 6월 10일에는 조례시행규칙을 제정하였다. 이는 자치단체장의 교체와 관계없이 주민참여예산제도가 지속적으로 시행될 가능성을 확보한 것으로 주민참여를 제도적으로 보장하는 법적 장치가 마련된 것이다. 특히, 상위법의 근거가 없는 가운데 자치단체의 자발적 노력을 통해 전국 최초로 주민참여예산조례를 제정했다는 역사적 의의가 있는 것이다.

2005년도 예산안 편성을 위한 주민참여예산제의 활동은 전년도보다 발전한 틀에서 전개되었다. 주민참여예산제 연구회를 8명에서 시민위원장이 참여하는 9명으로 확대하고 구청 홈페이지 주민참여예산제 코너를 재구축하였고, 공모와 추천을 통해 예산참여시민위원회를 5개분과(자치행정, 재정경제, 문화정보, 주민생활지원, 도시교통) 80명(비영리 민간단체 6개 단체 추천 10명, 주민자치위원 26개 동 26명, 일반주민 공모·심사 44명)으로 재구성하였고 주민예산학교를 운영하며 주민의 권리행사를 위한 예산 흐름을 교육하고 공무원 마인드 전환교육을 통한 주민과의 협조·공유 체제를 확고히 하였으며 찾아가는 예산 설명회를 개최하고 예산정책토론회를 실시하며 주민의견을 수렴하였다. 그리고 무엇보다도 예산관련 정보공개의 양과 질이 크게 확대되었다.

주민의 의견을 수렴한 결과 83건의 의견 중 65건을 반영할 수 있었다. 비 예산사업 28건과 예산사업 37건으로 3,494,316 천원의 예산을 주민의 의견에 따라 결정하게 된 것이다. 북구청 이승재 참여예산담당은 “아름다운 마을만들기 특화사업 추진비 같은 경우 관례대로 26개 동에 각 1천만 원씩 지원돼는 사업이었으나 주민의 의견이 필요한 몇 개 동에 집중지원하자는 것으로 모여 효율적으로 바뀔 수 있었다”며 “행정에서는 공평한 집행을 해야 하기에 효율성을 알면서도 어쩔 수 없는 경우가 있는데 주민 스스로 결정을 내리고 제안을 하는 주민참여예산제는 이런 점에 큰 장점이 있다”고 말했다.

2007년 예산안 편성을 위한 지난해에는 주민참여를 활성화하고 참여 수준을 협의수준에서 공동의사결정수준으로 전환을 시켰다. 주민참여예산제 연구회를 중심으로 조례개정안을 작성하여 2006년 5월 주민참여예산조례를 전면 개정하였다. 또한, 예산참여지역회의와 시민위원회의 활동을 활성화하기 위하여 주민참여예산제 토론방의 기능을 보강하였다.

조직기반의 꾸준한 발전
이와 같이 해를 거듭 할수록 지역의 실정에 맞는 모델을 찾기 위해 노력하는 가운데 가장 주목할 수 있는 것은 조직기반을 정비하는 데 있다.
예산참여조직의 뿌리를 형성하고 있는 예산참여 시민위원회는 시행 초기 추천과 공모로 132명을 8개 분과위원회로 두었으나 이후 추천과 공모로 80명 5개 분과위원회로 조정하고 지난해에는 추천 100명 이내로 조정해 현재는 지역회의가 추천한 동별 3명(공모주민 2명, 주민자치위원 1명)씩 78명과 비영리단체 추천 11명인 89명이 5개 분과위원회에서 활동하고 있다.

또 지난해 구성된 예산참여 지역회의는 동별 7~10명(동 주민자치위원회 추천 3명, 주민공모위원 4명 이상)으로 구성되었다. 공모로 선정되는 위원은 동 인구 2만 명 미만은 4명, 2만 명 이상은 1만 명당 1명 추가로 구체적인 내용을 담고 있다.
이렇게 수렴된 주민의견을 조정심의 하는 역할을 하는 예산참여 민관협의회가 지난해부터 활동하고 있다. 구성은 구청장 등 공무원 6명과 시민위원장 등 6명인 총 12명으로 되어있다.
주민의견 수렴 후 예산정책토론회에서 제안된 의견은 실무부서에서 타당성을 검토한 후 예산부서에서 최종 검토하고 의견제출자에게 결과를 통보하게 된다. 검토된 의견은 예산참여 민관협의회에서 심의해 예산안 반영 여부를 결정하여 편성한 예산안을 의회에 제출하게 되는 것이다.

주민의 참여로 성과가 눈에 보여
지난 4년간 예산편성에 관한 주민의 의견은 총 378건이 접수되었고, 그중에 264건(예산반영 131건, 비 예산반영 127건, 기타 6건)을 반영하였다. 특히 올해 예산안에는 총 110건이 접수되어서 예산 33건, 비 예산 36건, 기타 1건 등 총 70건이 반영되었다.

이 같이 주민과 함께하는 예산편성과정은 지방재정의 투명성은 높이고 지역 주민들의 알 권리를 보장하고 행정에 대한 이해의 폭이 확대되는 등 긍정적인 효과로 나타나고 있다. 자체 벌인 설문조사에 따르면 예산편성시 주민들의 참여기회 확대와 지방재정운용에 대한 시민참여 역량강화, 그리고 행정에 대한 신뢰도를 높이는데 상당히 긍정적인 평가를 내리고 있었다. ‘살림살이의 열쇠’가 되는 재정을 주민과 함께 논의하는 주민참여예산제 실시로 얻어지는 가장 큰 효과는 행정에 대한 이해의 폭이 넓어진 점을 꼽는 것으로 나타났다.

주민의 알 권리 보장으로 열린 행정을 구현하고 지방재정의 투명성을 높였다는데 또한 의의를 찾을 수 있다. 이해하기 어려운 품목별 예산요구서 및 예산안을 사업별로 알기 쉽게 작성하여 인터넷 홈페이지에 게시하고 책자로 발간하는 등 지방재정 정보공개가 크게 확대되었다.
이러한 전 과정을 거치면서 주민과 행정에 대한 신뢰도는 더욱 높아지고 지역간· 계층간 갈등의 소지를 사전에 예방하고 재정운영의 형평성과 책임성을 높일 수 있는 것으로 평가되고 있다.

공무원의 입장에서도 긍정적인 측면이 많은 것으로 설문조사결과 나타났다. “주민참여예산제가 업무를 수행하는데 도움이 되고 있는가”라는 질문에 대해 57.4%가 도움이 된다고 응답했다. 지역주민들의 요구사항을 파악하는 데 도움이 된다(51.9%)는 이유와 예산편성의 정당성을 확보하는데 도움이 된다(25.4%)는 이유다.

반면 주민참여예산제가 업무수행에 도움이 되지 못하는 이유는 “의미 있는 생산적인 의견이 제시되지 않기 때문에”라는 답변이 61.4%를 차지하고 있었다. 또한, 업무부담과 확대된 예산편성과정으로 인한 의사결정 지연을 꼽았다. 이러한 역기능은 주민참여예산제의 시행과정에서 생기는 지방재정 수요 증가와 예산배분과정에서의 집단 간 갈등 등에도 발생할 가능성이 있는 것으로 나타났다.

이승재 참여예산담당은 “지역이기주의와 주민과 의회의 충돌 위험성 부분은 항상 존재한다”며 “이는 예산학교를 열고 여러 가지 아카데미 등을 열어 교육하고 대화해나가면 충분히 예방할 수 있고 문제를 풀 수 있을 것이다”고 말했다.

향후 과제
광주광역시 북구청은 주민참여예산제가 발전하기 위해서는 모든 예산과정을 투명하게 공개하고 예산편성일정에 앞서가는 양질의 정보를 제공하는 것이 필요하다는 평가를 내렸다. 특히, 주민의 눈높이에 맞는 사업별 예산서를 작성해 공개함으로써 예산에 대한 주민 접근성을 높이고, 주민과 함께하는 예산편성으로 주민만족도를 높이는 열린 행정을 하는 것이 필요하다고 보고 있다. 아울러 주민참여의 효과를 높일 수 있는 조직화와 그 조직의 활성화 방안 강구, 공무원의 인식과 자세변화 그리고 역기능의 사전적 통제가 필요하다고 진단하고 있다.

시어머니가 힘을 다한 후에야 며느리에게 넘겨주는 쌀 뒤주 열쇠에서 보듯 재정권은 살림의 근간이며 큰 소리치는 원천이 되어왔다.
주민이 주인으로서 주민자치를 실현하고자 하는 이 시대에 어쩌면 당연할 것 같은 주민참여예산제가 우리 고장 진안의 실정에 맞게 잘 자리 잡기 바란다는 이승재 참여예산 담당자의 말이 귀에 들렸다.


▲ 김상집 대표
"주민참여가 공무원에게도 큰 도움"

인터뷰-참여자치21 김상집 대표

광주민주화운동 당시 끓는 피의 분출로 총을 들었다던 소리에 가졌던 왠지 단단할 것 같은 이미지는 직접 만난 후 마주한 부드러운 미소와 또 그 속에 감춰진 여린 마음을 느낄 때 ‘아, 선입견이었구나!’하고 잘못 생각했음을 알았다. 직업은 수의사다. 그러나 언제나 그래 왔으리라 생각되듯 아직 뜨거운 열정으로 여기저기에 다니며 강의를 하고 자문을 한다. 참여예산제에 관련한 내용도 요즘은 한 부분이다. 시민의 의견을 모아 적극적인 제안과 설득으로 광주광역시 북구청의 주민참여예산제를 탄생시키는데 중요한 역할을 했던 참여자치21의 김상집 대표를 만났다.

-주민참여예산제의 궁극적인 목표는 무엇인가?
=이 제도의 시행을 주장하고 요구한 것은 예산을 제대로 쓰게 하는 데 있는 것보다는 이는 결과일 뿐이며 참여 자치 시대의 요구로 주민을 참여시키고 조직화하는 과정에서 지역을 장기적인 안목으로 계획하고 만들어 가겠다고 생각하는 주민을 양산해 내는 데 궁극적인 목표가 있다. 그러므로 어떻게 예산을 바꿀 것이냐가 아닌 어떤 방식으로 사람들을 조직하고 훈련 시키느냐가 더 큰 관건이다. 참여예산제의 운영의 결과가 반드시 우리가 바라는 이상적인 결과로 나타날 수는 없기 때문이다.

-주민참여예산제의 성공적인 운영을 위해 염두에 둬야 할 것은 무엇인가?
=특정계층 및 집단의 독점을 어떻게 막느냐, 지역이기주의를 어떻게 막느냐, 예산지출의 효율성과 예산결정의 경제적 합리성을 어떻게 확보하느냐, 보스정치나 호혜정치 속에 이뤄질 수 있는 동원된 예산참여를 어떻게 방지할 수 있느냐 등을 꼽을 수 있다. 이러한 문제를 해결하지 못한다면 지속 가능한 예산개혁으로서의 기능은 실패하고 또 다른 혼란만 가중시킨다.

-주민참여의 조직 중 어떤 조직을 핵심으로 생각하는가?
=주민이 참여하는 조직으로 시민위원회와 지역회의, 민관협의회 등이 있는데 그 중 시민위원회는 주민참여예산제의 가장 핵심적인 조직이다. 지역회의에서 나온 주민의견의 수렴과 집약 및 주민 요구사항에 대한 우선순위 결정, 행정의 각 부서별 중점 예산 사업에 대한 우선 순위 결정 등의 일을 한다.

-주민의 참여로 주민의 역할이 커지고 있는데 경계해야 할 부분은?
=앞에서도 말했지만 주민의 참여만이 목적이 돼서는 안 된다. 10년 20년 후의 지역 모습을 그리며 내년의 계획을 수립해야 한다. 근시안적이거나 소지역과 집단의 이기주의는 주민 스스로 경계해야 할 부분이다. 각종 교육과 공청회·토론회 등에 참석해 스스로 자질을 높여야 한다.

-행자부의 참여예산제 표준안이 있는데 자치단체의 독특한 조례를 생각하는 게 불필요한 것 아닌가?
=그렇지 않다. 입법 능력이 아직 성숙하지 않은 현재의 지방자치단체에게 행정자치부의 표준조례안은 큰 영향을 끼치게 된다. 실제로도 이미 그대로 따르는 자치단체도 있다. 그러나 표준조례안의 가장 큰 문제점은 주민의 의견수렴과정과 위원회·연구회 등의 운영에 있어 ‘할 수 있다.’라든지 ‘둘 수 있다’로 되어있어 자치단체장의 재량권을 과도하게 부여해 참여예산제의 핵심부분을 강제하지 못하고 있다. 이는 형식적인 제도도입으로 귀착되어 주민참여예산제도를 무력화시킬 가능성이 커졌다는데서 큰 우려를 갖게 한다.

-주민과 공무원 그리고 의회의 역할이 조화를 이뤄야 할 것으로 보이는데
=주민은 각종 교육으로 이 제도의 의의와 방법 등을 알아야 한다. 공무원에게는 인식전환이 요구된다. ‘내 권한’이라는 좁은 생각보다는 주민으로부터 나온 것이므로 주민이 참여해야 한다는 주민과의 파트너쉽을 갖기 원한다. 주민의 참여로 인해 유발되는 장점이 많이 있다. 이는 공무원에게도 많은 도움이 될 것이다. 의회도 주민의 의견이 모아진 예산편성안을 심의하게 되므로 그만큼 주민의 뜻에 따르는 것이 되므로 열린 마음으로 이 제도에 다가가면 좋겠다.

/이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.





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